DMZ의 평화를 위해서는 무엇을 생각해야 할까? 제1편 8월 통일법학회: 법률적 차원에서

통일법학회는 한반도의 평화와 법에 관심을 갖는 기자들이 모여 만든 통일부 기자단 내 학술회입니다. 법학회 회원들은 8월에 두 번째 활동을 위해 만났습니다. 이번 회의에서는 DMZ의 평화적 이용과 효율적인 관리를 위한 쟁점과 과제에 대해 논의하고, 관련 토의 시간도 가졌습니다.

한반도의 평화를 위해서는 DMZ를 평화의 공간으로 거듭나게 해야 합니다. 약 70년 이상 잘 보존되어 있는 DMZ의 생태환경적 가치는 매우 높습니다. 하지만 DMZ에는 여전히 군사적 긴장이 계속되고 있습니다. 이러한 군사적 차원에서 벗어나 앞으로 DMZ에서의 평화와 생태환경에서의 가치를 실현하기 위한 법률적 차원에서 사전에 대비해야 할 것입니다.

이번 글에서는 서울대학교 법학전문대학원 이효원 교수의 ‘한반도 통일과 DMZ의 효율적 관리를 위한 법제도화(2012)’를 읽고 그 내용을 다루었습니다. 2편 기사에는 박병도 건국대 법학전문대학원 교수의 ‘DMZ 평화 이용을 위한 국제법적 쟁점 및 과제(2015)’에 대해 제안하고 토의한 내용을 담을 예정입니다.

△ 8월 통일법학회 화상회의 장면 (사진출처=윤하정 기자)

한반도 통일과 DMZ의 효율적 관리를 위한 법제도화 (이효원, 2012) 논문 발제 : 김태완 기자

현재 DMZ는 군사적 긴장 공간이지만 향후 남북교류협력과 통일의 시대를 맞아 남북화해와 평화의 통로이자 생태환경의 보고로 거듭날 것으로 예상됩니다. 이런 목적에 따라 DMZ를 효과적으로 관리하기 위해서는 DMZ를 둘러싸고 복잡하게 얽혀있는 법체계를 모순과 충돌 없이 균형 있게 체계화하는 작업이 필요합니다. DMZ에는 한국의 법률, 북한의 법률, 정전협정, 국제법적 원칙 등이 여러 층으로 적용되고 있습니다. 그래서 본 논문에서는 평화통일과 DMZ를 평화적이고 효율적으로 관리하기 위한 법적, 제도적 인프라 구축 기준을 제시하기로 했습니다.

본 논문은 우선 DMZ의 법적 지위를 군사정전협정, 국내법, 남북합의서의 세 가지 측면에서 검토하였습니다. 첫째, DMZ를 직접 규율하는 법규범은 한국전쟁의 휴전을 목적으로 체결, 조인된 군사정전협정입니다. DMZ 관련 법규범으로서 우리 헌법, 북한 헌법, 군사정전협정이 얽혀 있는 가운데 현실적으로는 군사정전협정에 의거하여 군사정전위원회에 부여된 DMZ의 관할권이 우선시되고 있습니다.

한국전쟁 정전협정 제1조 군사분계선과 비무장지대

(전략) 10. 비무장지대 내 군사분계선 이남 부분에서의 민사행정 및 구제사업은 유엔군 총사령관이 책임진다. 비무장지대 내 군사분계선 이북 부분의 민사행정 및 구제사업은 조선인민군 최고사령관과 중국인민지원군 사령관이 공동으로 책임을 진다.민사행정 및 구제사업을 집행하기 위하여 비무장지대에 진입하는 것이 허가되는 군인 또는 민간인의 인원은 각 방면 사령관이 각각 이를 결정한다.단, 일방이 허가한 인원의 총수는 항상 1,000명을 초과하지 아니한다.민사행정, 경찰의 인원수 및 그가 휴대하는 무기는 군사정전위원회가 이를 규정한다.그 외의 인원은 군사정전위원회의 특정한 허가 없이는 무기를 휴대할 수 없다.(후략)

군사정전협정 조항 중 군사정전위원회 및 중립국 감시위원회의 활동 등을 규정한 조항은 1990년대 북한이 일방적으로 군사정전위원회에서 철수한 이후 사실상 규범력을 갖지 못한 상태이나 DMZ 관련 실질적 규범력을 지니고 있습니다. 군사정전협정이 우리 헌법에 의해 체결되지 않아 우리가 군사정전협정의 당사자도 아니지만 DMZ에 관한 군사정전협정은 한반도에서 규범력을 갖는다고 봐야 합니다. “그 근거로 군사정전협정 체결 당시 한국군의 작전지휘권이 유엔사에 이양된 상태이며, 한국은 실질적으로 전쟁의 당사자로서 정전협정의 이행을 담당하고 있으며, 1992년 체결된 남북기본합의서 제5조에서 남북이 정전협정을 준수하기로 합의한 것 등이 있습니다”

△1990년 7월 제456차 군사휴전위원회 본회의가 열렸다. 군사정전위원회는 1953년 7월 27일 성립된 한국 군사정전에 관한 협정에 따라 설치됐다. (사진출처=e영상역사관)

둘째, 국내법에서 자연환경보전법은 DMZ를, 군사기지 및 군사시설보호법, 국경지역지원법, 국토기본법 등이 DMZ를 간접적으로 규정하고 있습니다. 자연환경보전법은 DMZ가 원천적으로 사람의 접근이 사실상 불가능하기 때문에 생태계 훼손을 방지하는 지역임을 전제로 하고 있으나, 현실적인 여건을 고려하여 DMZ의 관할권이 대한민국에 속한 날부터 2년간 DMZ를 자연유보지역으로 인정하고 있습니다.

한편, 자연환경보전법은 DMZ가 남북간 합의에 의거하여 실시하고 있는 평화 이용 사업 및 통일 정책 관련 사업에 대하여 일정한 자연경관 훼손 행위의 금지 및 중지 명령을 적용하지 않도록 규정하고 있습니다.

셋째, 논문이 작성된 2012년 1월 시점까지 DMZ를 규율 대상으로 하는 합의서는 없는 상태였습니다. 그러나 남북경협 네 가지 합의서와 이와 관련하여 실무적으로 맺은 개성공업지구 관련 남북합의서와 기타 합의서의 규율 범위 및 영역이 간접적으로 DMZ와 관련되어 있습니다. 이런 점에서 저자는 이들 합의서를 한반도의 DMZ를 규율하는 규범으로 기능하고 있다고 평가할 수 있습니다.

저자는 DMZ의 실질적인 통치권을 의미하는 관할권은 현실적으로 국제법적기구인 군사정전위원회에 속한다고 말합니다. DMZ 법체계의 문제점은 군사기지 및 군사시설보호법에 의해서만 DMZ를 직접 규제할 뿐 DMZ의 자연환경 보전이나 평화적 이용이라는 측면에서 실질적인 규정력이 없습니다. 남북한 차원에서도 DMZ를 통일적으로 규율하는 남북 합의 등의 법률 체계는 마련돼 있지 않았습니다.

따라서 저자는 DMZ를 평화적 이용 등의 목적으로 관리하기 위하여 DMZ에 대한 실질적 관할권을 이양할 필요가 있으며 국내법적으로 DMZ에 대한 종합적인 기본법률 제정이 필요하며 남북간 DMZ에 대한 통일적인 합의서가 필요하다고 주장합니다.

△ 군 장병들이 전방 DMZ 철책 경계근무를 하고 있다 (사진출처= e영상역사관)

MZ관련 법제도 제정시 이질적인 남북한의 현주소를 인정하고 법제도 통합은 필수적이며 평화통일 및 국제법 원칙과의 조화도 고려해야 합니다. 특히 현실적으로 DMZ는 군사정전협정이라는 국제법적 효력에 근거하여 규제되고 있기 때문에 이러한 차원에서 DMZ를 효율적으로 관리하고 실현하기 위해 국제법과 조화를 이룬 법제가 필요합니다.

남북기본합의서에 정의되었듯이 남과 북은 국가 대 국가 관계가 아니라 통일을 지향하는 특수한 관계임을 고려해야 합니다. 이어서 저자는 국가작용과 권력분립의 조화, 국민의 기본권 보장, 토지소유권 문제 해결 등의 측면에서 헌법상 쟁점을 검토하고 있습니다.

저자는 DMZ 남북 합의서의 체결방안에 대해 남북을 구속할 수 있는 법적 효력이 인정될 수 있도록 남북 합의의 법적 규범력을 높여야 한다고 말합니다. 또한 저자는 이를 위해 남북 합의서가 조약에 의해 인정될 수 있는 근거와 방안을 제시했습니다. 남북 합의서에서 조약의 성격을 인정하더라도 남북관계발전에 관한 법률이 특별법적 규정으로 일반적인 국제법 원칙보다 우선 적용됩니다. 또한 남북관계 발전에 관한 법률에 따라 DMZ에 관한 남북 합의서는 국회의 비준 동의를 받아야 합니다.

한편, UN헌장 제102조에 따라 UN회원국간의 모든 협약은 UN에 기탁하여 등록되어야 하는데, 이는 협약의 효력발생조건이 아니기 때문에 회원국이 조약을 반드시 등록해야 하는 것은 아닙니다. 그러나 저자는 한반도의 국제정치적 현실을 감안할 때 유엔에 조약을 기탁함으로써 국제사회의 틀 안에서 평화통일을 이룰 수 있기 때문에 유용하다고 보고 있습니다

또한 실제 법적 측면에서 DMZ에 관한 남북 합의서가 기존의 남북 합의서와는 달리 법률적 효력을 갖도록 전문, 본문, 부칙의 체계가 필요합니다. 저자는 구체적인 내용으로 DMZ의 평화적 이용을 위한 기본 원리와 이를 실현하기 위한 구체적 내용을 본문에 체계적으로 기술해야 한다고 말하고 있습니다. 남북 공동의 DMZ 관리기구를 구성. 운영하는 내용도 필요합니다. 남북 관계의 가변성 및 동태적 발전성을 고려해 합의서의 수정과 보충에 대해서도 규정해야 합니다.

토의 – 윤하정 기자

△ (왼쪽) 1993년 대한민국 환경부에서 발표한 자연환경보전 기본계획 문서의 일부 (오른쪽) 2004년 국무조정실에서 발표한 DMZ 보전 문서의 일부 (출처 = DMZ종이정부기록물)

지금까지 DMZ의 법적 성질에 대한 논문에 대해 알아보았습니다. 본 기자는 국민들의 삶에 보다 가까이 다가가기 위해 ‘DMZ 평화공원 사업’에 대해 알아보았습니다. DMZ에 평화공원을 조성하기 위한 구상안은 1979년 세계자연보전연맹(IUCN)이 제안한 이후 줄곧 논의되어 온 사업소재입니다. 이 사업은 현재와 같이 남북한 군사시설이 조성된 DMZ를 공원화하여 실질적인 비무장지대로 변모하려는 것입니다.

이 사업을 추진하기 위해서는 DMZ를 둘러싼 복합적인 법률체계를 파악하고 사업에 필요한 법률을 고안하는 것이 당연할 것입니다. 현재 DMZ에는 국제법과 국내법이 모두 적용되고 있습니다. 국제법적으로는 군사정전협정이 적용되며 국내법적으로는 군사기지 및 군사시설 보호법이 적용됩니다. 또한 국토기본법을 비롯한 국토에 관한 여러 법률은 DMZ의 남한지역에만 적용되며 북한지역에는 적용되지 않습니다. 평화공원과 관련한 직접적인 법률이 없을 뿐 아니라 군사정전위원회의 관할권을 명시한 군사정전협정을 해결해야 하는 숙제도 있고 군사기지 관련 법률만으로는 공원사업을 시행하기 어렵다는 점에서 DMZ에 세계평화공원을 조성할 법적 근거를 새로 마련해야 할 상황입니다.

이런 상황에서 DMZ 내 우리 지역에 한해 평화공원 사업을 추진하더라도 정부와 국민이 함께 해결해야 할 사안입니다. 바로 그 지역의 ‘토지 수용’ 문제입니다. 한국전쟁 발발로 토지대장 등 DMZ 지역의 토지소유권에 관한 서류가 소실되어 전쟁 전과 이후에도 토지소유관계에 대한 명확한 정리가 이루어지지 않았습니다. 그 때문에, 사업 추진을 위해서 해당 사업 부지에 대한 소유권 분쟁을 미연에 방지할 필요가 있는 것 같습니다.

이것을 해결하기 위한 방안으로서 사업부지에 사용되는 토지를 ‘국유화’하는 방법과 개인의 ‘토지소유권을 인정’함과 동시에 정부가 이용과 처분권을 갖는 방법을 생각할 수 있습니다. 전자의 방식을 따른다면 정부는 헌법 제23조에 ‘공공의 필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로 하지만 정당한 보상을 지불하지 않으면 안 된다’고 되어 있는 것을 참작하여 소유권자인 개인에 대해 철저한 보상의 원칙에 따라 해당 토지의 가치에 맞는 보상을 이행하지 않으면 안 될 것입니다.

정부와 소유권자가 후자의 방식을 따를 경우 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제50조에 따라 사용할 토지의 위치와 면적, 권리자, 손실보상액, 사용개시일 및 사용방법, 사용기간 등에 대하여 구체적으로 특정한 재결서를 작성하여야 합니다. 소유권자가 생각한 사용권의 범위와 사용권자가 점유한 토지의 범위가 상반되어 문제가 생기지 않도록 정부와 DMZ 지역의 소유권자는 이에 대해 조화로운 합의를 이루어야 할 것입니다.

법에서 이와 같은 구체성을 요구하는 것은 비단 DMZ 평화공원 사업에만 국한된 것이 아닙니다. DMZ 자체를 규율하는 법률에도 요구된다는 것입니다. 이번 소회에서 학회원과 함께 읽은 논문을 작성한 이효원 교수도 이에 대해 포괄적 임금지의 원칙이 DMZ 기본법률 제정에 지켜져야 한다고 주장했습니다.

포괄적 임금지의 원칙이란 법률이 위임하는 사항과 범위를 구체적으로 한정하지 않고, 특정 행정기관에 입법권을 일반적·포괄적으로 위임하는 것은 금지된다는 원칙을 말합니다. 이 교수는 해당 논문에서 헌법 제75조 대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여는 대통령령을 내릴 수 있다며 공익과 국민의 기본권 사이의 적절한 조화가 필요하다고 주장하고 있습니다

그러나 본 기자는 ‘헌법재판소 1999.1.28.97헌가8’ 판례를 보고 국민의 기본권을 보호할 수 있는 부수적인 제도가 마련될 필요가 있다고 느꼈습니다. 해당 판례에서는 규율 대상이 매우 다양하거나 수시로 변화하는 성질의 것일 때에는 위임의 구체성, 명확성 요건이 완화될 수 있다고 판시하고 있습니다. 이러한 판례로 미루어 본 기자는 현 시점에서 정부가 한국에 한정하여 평화공원 사업을 추진할 경우 군사시설과 공원지대가 양립하는 과도기에 직면할 가능성이 높다고 판단하여 정부와 사법이 해당 지역의 성질을 어떤 기준으로 설정할지에 주목할 필요가 있다고 보았습니다.

또한 해당 판례에서는 급부행정(공익적 활동을 통해 국민의 복지향상 증진에 기여하는 공공행정의 활동)과 관련된 법령의 경우 입법자에게 광범위한 입법재량이 부여되는 정치적 성격이 강한 것을 인정하고 있습니다. 또한, 급부행정 분야는 사회적, 경제적 요건에 따라 적절히 대처할 필요성이 있으므로 사전에 법률에 상세하게 규정하는 것은 입법기술상 매우 어려우며 위임의 구체성, 명확성이 완화될 수 있음을 명시하고 있습니다. 이러한 것, 「자연 공원 사업 시행 허가」는 행정 행위의 설권 (특허)에 해당하고, 공원은 급부 행정에서의 공급 행정의 소관인 공공 용품 중에서도 인공 공물에 해당함을 생각하면, 행정 행위와 토지의 소유권자를 포함한 국민의 권리가 무리하게 경합했을 경우, 국민은 어떠한 법적 보장을 받을 수 있는지, 아울러 생각해 갈 필요가 있습니다.

토의 – 조민영 기자

통일은 때로는 가깝게, 때로는 멀게 느껴지는 단어입니다. 남북관계와 한반도를 둘러싼 대외관계가 급격히 변화할 때마다 통일을 둘러싼 환경이 격동합니다. 그러나 통일이 장기적 관점에서 궁극적으로 지향해야 할 미래의 현실이라면 국내에서 이를 위한 법제도적 준비는 정치 외교적 준비와 동시에 병행돼야 한다. 본 논문에서 다룬 국내법적 쟁점을 비롯한 수많은 쟁점과 과제를 하나씩 준비해 가는 것이 기나긴 여정을 시작하는 출발점이 될 것입니다.

통일법학회 8월 활동에서는 DMZ의 평화적 이용에 관한 법적 쟁점에 대해 공부했습니다. 최근 남북관계가 다소 악화되면서 남북접경지역에 대한 관심이 높아진 만큼 남북관계와 함께 꾸준히 논의되어 온 DMZ에 대해 잘 살펴볼 필요가 있었습니다. 올해 경기연구원의 보고서에 따르면 우리 국민은 DMZ가 유네스코 자연유산으로 등재되어야 한다는 데 공감하고 있다고 합니다.

이 설문조사에 따르면 과거에는 DMZ가 군사·안보적 이유로 파괴적인 속성을 지닌 공간으로 인식되어 왔으나, 이것이 점차 생태환경을 보존하는 공간으로 인식되고 있습니다. 북한도 유네스코 세계문화유산 등재를 통한 관광사업 활성화를 염두에 두고 있다는 것이 2020 한반도 국제평화포럼의 토론 내용에서 드러났습니다. DMZ라는 소재를 통해 인간의 안보 요소인 평화와 안보, 그리고 환경보전에 대한 남북 간 건설적인 논의가 이루어졌으면 합니다. 이상 김태완, 윤하정 기자였습니다.

[사진출처] 1. 윤하정 기자 2. e영상역사관, http://asq.kr/NcTD9orSvKIX (검색일 : 2020년 9월 29일) 3. e영상역사관, http://asq.kr/FecJYhm0xcQc (검색일 : 2020년 9월 29일) 4. 1993년 자연환경보전기본계획, 행정안전부 DMZ종이정부기록물, http://asq.kr/demYgA7UoptU (검색일 : 2020년 9월 29일) 4. DMZ정부조정기록물, 1993년 자연환경보전기본계획, 행정안전부 DMZ정부기록물, 행정안전부 DMZ정부기록물, http://asq.kr/demYgA7UoptU (검색일 : 2020년 9월 29일)

[참고자료] 1. 이우성, DMZ의 가치로 한국인은 ‘생태자원’, 독일인은 ‘분단상징’을 꼽으며 연합뉴스, 2019년 9월 15일 http://asq.kr/4eoJiuqdqfV9( 검색일 : 2020년 9월 29일), 2. 이효원, 한반도 통일과 DMZ의 효율적 관리를 위한 법제도화, 통일전략 제1호, 2020년 9월 29일), 2020년 9월 : http://asq.kr/HHtm0BIIsWSxY(: 20202020년 : 한국 전쟁검색협정 검색일 : 한국민원, 통일전략 제2권 제1호, 한국민원

토의 – 조민영 기자